交通运输行政处罚也需要谦抑——孙武“慎战”思想的启示

董伟


前言：

　　本文试从分析行政处罚中的不良现象入手，进而进一步阐明行政处罚行为与行政处罚目的之间的关系，其目的是想从执法层面唤起大家对法的精神和执法理念的重视，使基层行政处罚工作上一个台阶。
　　孙武是我国古代著名的军事家，后人尊称其为东方兵学的鼻祖。其所著的《孙子兵法》被誉为“兵学圣典”，更为后世留下了宝贵的思想财富。他在《孙子兵法》第十二篇《火攻篇》中提到 “非利不动，非得不用，非危不战。主不可以怒而兴军，将不可以愠而致战。合于利而动，不合于利而止。怒可复喜，愠可复悦，亡国不可以复存，死者不可以复生。”这段话的意思是：不是有利不行动，不是能胜不用兵，不到危机紧迫之时不轻易开战。国君不可因愤怒而发动战争，将帅不可因气忿而出阵求战。对国家有利才行动，对国家不利就停止。愤怒可以恢复到欢喜，气忿可以恢复到高兴；国亡了就不能复存，人死了就不能再生。
　　孙武的“慎战”思想使笔者不由联想到公法领域所倡导的谦抑理念，尽管它们所作用的领域不同，但它们的目的是何其相似。谦抑的本意是谦逊推让，用于公法领域引申为“缩减或者压缩”之意，作为一种方法其具有基本方法论价值。而行政处罚直接牵涉被处罚人的利益，本着既要达到维护公共利益和社会秩序，又要保护公民、法人或者其他组织的合法权益的立法初衷，笔者认为有必要在交通运输行政处罚、乃至整个行政处罚领域中倡导谦抑理念。笔者结合自己的工作实践，认为：在交通运输行政执法中，应慎重实施行政处罚，对行政处罚应秉持“不得已而用之”，不能处罚的一律不处罚，可处罚也可不处罚的边际，不处罚。笔者之所以要在交通行政处罚中倡导这样的理念，主要是出于以下几个方面的考虑：

一.在交通运输行政处罚中倡导谦抑理念,是落实社会主义法冶理念内在要求的需要

　　社会主义法治理念是体现社会主义法治内在要求的一系列观念、信念、理想和价值的集合体，是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则。社会主义法治理念包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面的内容。其中执法为民是社会主义法治的本质要求，公平正义是社会主义法治的价值追求，服务大局是社会主义法治的重要使命。笔者认为，社会主义法冶理念相对于包含谦抑理念在内的其它一切执法理念而言，它是最根本性的、起决定作用的理念。而交通运输行政处罚是行政处罚门类中的一个组成部分，由《中华人民共和国道路运输条例》赋予道路运输管理机构执法权。而我们实施行政处罚总的原则就是从我们实施运输管理的目的，即维护道路运输市场秩序，保障道路运输安全，保护道路运输有关各方当事人的合法权益，促进道路运输业的健康发展这一大局出发，在运输管理的政策、法规的范围内，尽可能的控制处罚的频率，保证整个执法活动的公平、公正，使运输管理的目的得以顺利实现。

二. 在交通运输行政处罚中倡导谦抑理念,是减少或消除处罚中滥罚现象的需要

　　交通部自更名为“交通运输部”后，运输的功能得到进一步强化。如何依法管理好运输市场，就成了摆在我们所有运政执法人员面前的一个现实性课题。《中华人民共和国道路运输条例》赋予了县级以上运输管理机构的执法主体地位和处罚权力。在依法对运输市场实施监管的同时，我们应该清醒地看到在有些地方、有些部门存在着滥罚的现象。以查处擅自改装车辆为例，尽管《条例》赋予了对擅自改装车辆的处罚权，但在实际操作中，有些执法部门不去调查车主擅自改装车辆的目的，不管这样的改装行为是否给运输安全带来隐患，只要发现运输车辆的实际尺寸与道路运输证或行驶证核定尺寸不符，就以“擅自改装车辆”为由对运输业户进行处罚。这既严重违背了《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国道路运输条例》的立法精神，也损害了运政执法人员在广大运输经营业户中的形象。甚至在有些地方，以罚款论英雄，以罚款论成绩，进一步滋长了这股风气的蔓延，导致了管理者与被管理者的对立情绪。如《上海市闵行区交通行政执法大队2007~2008年度创建文明单位工作总结》中提到，在两年时间里，该大队“查处非法营运车辆5000多辆”，“罚没款达到5000多万元”，“超额完成市总队和区建管局下达的预定指标任务”。 罚款作为一种行政处罚手段，本意是为了纠正错误，但现在却变异为完成指标而罚款，甚至是为了部门创收而罚款。长此以往，对运输业的健康、可持续发展和我们自身顺利开展运政执法工作是不利的。笔者暂把这种现象称作为罚的“扩张”，这是与“慎罚”的谦抑理念背道而驰的。综上所述，笔者认为更有必要在交通行政处罚领域倡导谦抑理念。

三. 在交通运输行政处罚中倡导谦抑理念,也是执法队伍自身健康发展的需要

　　思想决定行动。运政执法人员的执法理念正确与否，直接影响执法活动的效果和执法人员在社会上树立的执法形象，我们运政执法人员要树立正确的执法理念就必须以科学发展观和社会主义法冶理念为指导，本着执法为民的思想，多一些服务理念，多一些谦抑理念，少一些执罚理念，少一些急功近利思想，以运输市场秩序是否明显改善、群众是否满意作为衡量我们执法工作的标准，努力提升自身的法律素质和思想境界，努力塑造健康的行政人格。特别是在当前国内经济开始复苏，运输行业慢慢回暖的时候，让我们这些管理人员、执法人员多一点仁心，多一些善举，多为我们的管理对象在组织客、货源，办理相关手续等方面提供一些力所能及的帮助，我想这既是为我们的管理对象考虑，也是为我们自身的长远发展考虑。因为在运输市场这个统一体中，管理者与被管理者是一种共生共荣的关系。

　　那么究竟如何增强“谦抑”理念在运政执法领域的可操作性？笔者认为：

　　一.要充分认识到依法依规开展行政执法工作是谦抑原则适用的重要基础和前提条件。换句话说，要依法依规“谦抑”。例如《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定了“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”，凡符合条件的，执法机关就不能给予处罚。该法第三十二条第二款规定：行政机关不得因当事人申辩而加重处罚，意味着执法人员不能罚态度款。再如我们的江苏省交通厅在继出台了《轻微交通违法行为免于处罚实施意见》后，又下发了《关于新增轻微交通违法行为免于处罚事项和明确部分重大交通行政处罚减轻处罚标准的通知》，在钝化社会矛盾，体现执法为民方面作出了表率。
　　二.提升行政执法人员的法律素质是处罚谦抑的决定性条件和必要保证。对交通运输行政执法人员而言，对有关运输管理的法规、条文不能望文生义，而是要从立法目的和立法意图上去理解和把握，否则极容易造成执法的机械性。以查处擅自改装车辆为例，不能把“尺寸不符”作为擅自改装的唯一标准，而是要从这样的行为是否具有实际危害性，是否带来了运输安全隐患的角度来考量；再以查处黑车为例，对当事人的一次性收费行为，笔者认为，不宜按照非法经营处罚，因为认定非法经营，要以当事人经营行为的连续性、多次性、固定性、职业性为参照标准，对一次性收费行为可以记录在案，只有当事人的行为构成非法经营的认定标准，同时对经营秩序造成了破坏，才可以实施处罚。否则，将更加导致管理对象的不满情绪，增加不和谐因素。这与构建和谐的执法环境是相背离的。
　　三.适用谦抑原则不能走入误区，即作无原则的谦抑。如果我们该管的不管，该问的不问，该处罚的不处罚，该重罚的轻罚，只会使我们的运政执法工作失之于宽，这同样背离了执法的方向和根本目的，也是法律所禁止的。因此，我们必须牢牢把握“谦抑”原则的深刻内涵，并将它正确运用到我们的运政执法领域，我想它对提升我们运政执法的质量、树立运政执法人员的良好形象和构建和谐的执法环境都是有好处的。
　　最后，笔者总结一下自己的观点：社会主义法冶理念是深深根植于我国这样一个社会主义国家的土壤中的，社会主义决定了社会主义法冶理念的性质，而社会主义法冶理念又决定了谦抑理念的本质。两者统一于以人为本、执法为民。因此笔者所倡导的谦抑理念应当是全体运政执法人员乃至所有行政执法人员都要树立的理念。（作者单位：盐城市亭湖区运输管理处）




吉林省人大常委会


吉林省商品交易管理条例
吉林省人大常委会


（1990年6月29日吉林省第七届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过）

目 录

第一章 总 则
第二章 交易资格
第三章 交易商品
第四章 交易规则
第五章 法律责任
第六章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了维护商品交易秩序，保护交易双方的合法权益，促进社会主义有计划商品经济健康发展，根据国家有关法律、法规，结合我省实际情况，制定本条例。
第二条 在我省境内从事商品交易活动和对商品交易活动进行管理的单位和个人均须遵守本条例。
本条例所称商品交易，是指生产资料和生活资料在流通领域里的交易活动。
第三条 从事商品交易活动必须遵守法律、法规的有关规定，不得损害国家、集体的利益和他人的合法权益。
第四条 县以上工商行政管理机关是同级人民政府管理商品交易活动的综合主管部门，依法统一监督管理本辖区的商品交易活动。县以上人民政府有关部门按照各自职责，依照有关法律、法规的规定，对商品交易活动实施监督管理。
第五条 正当的商品交易活动受法律保护，任何部门、单位和个人不得非法干预。

第二章 交易资格
第六条 从事商品经营活动的单位和个人，必须持有当地工商行政管理机关依法核发的营业执照。
第七条 单位或个人出售自有物品，须持单位证明或居民身份证明。农民出售自产农副产品，须持村民委员会开具的自产证明。
第八条 开办有形市场，须向当地工商行政管理机关登记。物资部门、生产企业或其主管部门举办的展销会、交易会、订货会，主办单位须报当地工商行政管理机关备案。工商行政管理机关依法对交易双方的资格进行审查。
第九条 商品经营应有明确的行业界限。需要跨行业经营的，必须按有关专项规定，由工商行政管理机关核准登记。
第十条 以从事商品交易中介活动为职业的经纪人，必须持有当地工商行政管理机关核发的营业执照，在国家规定的范围内依法从事中介活动。
第十一条 国家规定专营的商品，只准许由专营和专营代销单位经营；省人民政府指定经营的商品，只准许由指定的经营单位经营。
第十二条 经营零售业务的单位和个人，未经原登记的工商行政管理机关核准，不得从事批发业务。

第三章 交易商品
第十三条 交易的商品，必须是国家允许出售的商品。
第十四条 交易的商品质量，必须符合国家法律、法规、规章的规定和有关质量标准的要求。
第十五条 出售的工业试销品、尚有使用价值的残次品、处理品，必须有明显的标志。
第十六条 限期使用的商品，必须注明生产日期和失效日期。
第十七条 法律、法规规定应当使用注册商标的商品，必须有注册商标标识。
第十八条 应附有使用说明、线路图、原理图等资料的商品，必须具有规定的有关资料。
第十九条 各类商品应按有关要求进行包装。剧毒、易燃、易爆、易损、需防潮、不准倒置的商品，在内外包装上必须有明显的标志。
第二十条 下列物品禁止交易：
（一）走私物品；
（二）国家禁止的毒品；
（三）国家计划供应物资的票证，发票、批件、提货凭证以及许可证和执照；
（四）反动、淫秽、荒诞的书刊、音像制品；
（五）掺杂使假、偷工减料、腐烂变质、被污染和冒牌商品以及次品冒充合格品、隐匿厂名、厂址和过期失效的商品；
（六）没有检验合格证的工业产品和按规定应当检疫而未检疫或检疫不合格的农副产品；
（七）国家明令淘汰的产品；
（八）国家禁止交易的其它物品。
第二十一条 除国家指定或经有关机关批准的经营单位外，其他单位和个人不得从事枪支弹药、管制刀具、珠宝、文物、金银、外币、外汇、有价证券的交易活动。

第四章 交易规则
第二十二条 商品交易活动应遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。
第二十三条 商品交易活动，除允许流动交易的以外，必须在工商行政管理机关核准或规定的场所内进行。
第二十四条 推销商品的广告必须真实、健康、清晰、明白。
第二十五条 在商品包装上注明的商品名称与商品必须一致。
第二十六条 商品交易活动，必须执行国家价格管理规定和明码标价制度。
第二十七条 商品交易活动，必须使用经国家法定计量检定机构检定合格的计量器具。交易场所须设置用于复检的合格计量器具。
第二十八条 商品交易除即时清结者外，应以书面形式签订购销合同。购销合同的订立、履行、变更和解除，必须遵守有关法律、法规的规定。
第二十九条 通过合同定购的农副产品，有关部门必须按合同收购。生产单位和个人，在完成定购合同前不准自销，完成后按有关规定销售。
第三十条 生产企业自销指令性计划产品，按国家有关规定执行。
第三十一条 按规定销售前应进行报验的商品，出售单位和个人在销售前必须出示各种凭证，向当地工商行政管理机关申请报验，未经报验不得销售。
第三十二条 单位和个人出售商品按规定应开发货票据的，必须使用套印税务监制章的统一票据。在专业市场交易的，还需加盖专业市场印章。不得拒开票据或开具假票据。
第三十三条 在银行开户的单位之间的交易活动，须按国家现金管理规定结算。
第三十四条 商品经营单位和个人，必须依法照章纳税。
第三十五条 商品经营单位和个人，对国家规定实行包修、包换、包退的商品，在保证期内出现质量问题的，必须负责“三包”和赔偿实际经济损失。
第三十六条 禁止下列不正当交易行为：
（一）排斥或者控制他人的正当交易活动；
（二）控制或截留货源，囤积居奇；
（三）哄抬物价、变相涨价和互相串通垄断价格、欺行霸市；
（四）强买强卖或骗买骗卖；
（五）搭售商品或强求对方接受非法的附加条件；
（六）违反规定擅自预收预付货款；
（七）短尺少秤，克扣用户；
（八）投机倒把，牟取非法收入；
（九）套购、倒卖国家计划供应的物资和专营、专卖商品以及车、船、飞机票；
（十）销售假冒他人注册商标的商品；
（十一）法律、法规禁止的其它不正当交易行为。

第五章 法律责任
第三十七条 违反本条例第六条至第十二条规定，未经核准登记擅自开业及超出登记范围和方式从事经营活动的，按照国家《企业法人登记管理条例》、《城乡个体工商户管理暂行条例》和《私营企业暂行条例》的有关规定处理。
无证明出售自有物品的，处以销售额5％的罚款。
举办展销会、交易会、订货会不到工商行政管理机关备案的，给予批评教育，并责令其备案。
第三十八条 违反本条例第十四条、第十五条、第十六条、第二十条第（四）项至第（七）项规定的，责令其停止销售，没收全部非法收入和未售出的物品，并视其情节轻重，处以非法收入15％至20％的罚款。情节严重的，吊销营业执照。
第三十九条 违反本条例第十七条、第二十五条规定的，责令其停止销售，封存或收缴商标标识，并视其情节轻重，处以非法经营额10％以下的罚款；违反本条例第三十六条第（十）项规定，销售假冒他人注册商标商品的，责令其立即停止侵权行为，封存或收缴商标标识，消除现存
商品和包装上的商标，赔偿被侵权人的经济损失，并处以非法经营额20％以下或侵权所获利润2倍以下的罚款。
第四十条 违反本条例第十九条规定的，给用户赔偿实际经济损失。
第四十一条 违反本条例第二十条第（三）项、第三十六条第（二）项、第（三）项、第（八）项、第（九）项规定的，按国务院颁布的《投机倒把行政处罚暂行条例》的规定处罚。违反本条例第二十条第（一）项、第（二）项、第（八）项、第二十一条规定的，按国家有关规定处罚
。
第四十二条 违反本条例第二十三条规定，不在规定场所交易的，责令其停止交易，并可处以经营额10％的罚款。情节严重的，没收其经营的商品或工具。
第四十三条 违反本条例第二十四条规定，利用广告或其它宣传欺骗用户和消费者的，责令其在相应的范围内发布更正广告。并视其情节轻重，没收非法所得，可并处以广告费2倍以上5倍以下的罚款。给用户和消费者造成损害的，应予赔偿。
第四十四条 违反本条例第二十七条、第三十六条第（七）项规定，使用不合格计量器具的，没收其计量器具和全部非法所得，可并处以2000元以下的罚款。对短尺少秤的，责令其补足缺少的部分，没收计量器具和非法所得，并处以销售额10％罚款。情节严重的，吊销营业执照
。
第四十五条 违反本条例第二十九条规定，擅自自销合同定购农副产品的，没收其一部分或全部自销多得的收入。定购部门不按定购合同收购的，按照《经济合同法》的规定向对方支付违约金、赔偿费。
第四十六条 违反本条例第三十条规定，擅自自销指令性计划产品的，没收其全部自销多得的收入。
第四十七条 违反本条例第三十一条规定，销售应报验而未经报验商品的，责令其停止销售，并视其情节轻重，处以500元至2000元的罚款。
第四十八条 违反本条例第三十二条规定，拒开票据或开假票据的，除没收其非法所得，责令其限期纠正外，并视其情节轻重，给予批评教育或处以5000元以下罚款，并可对直接责任人员处以1000元以下罚款。
第四十九条 违反本条例第三十六条第（一）项、第（四）项、第（五）项、第（六）项规定的，没收全部非法所得，直至停业整顿，吊销营业执照。
第五十条 违反本条例规定的行政处罚，由工商、物价、税务等行政管理部门按各自的职责执行；扣缴、吊销营业执照的处罚，由工商行政管理机关执行；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第五十一条 对违反本条例规定受到的行政处罚或行政强制措施不服的，可在收到处罚通知之日起15日内，向决定处罚的上一级行政机关提出申请复议；申请人对复议决定不服的，可在收到复议决定书之日起15日内，向人民法院提起诉讼。复议机关在收到申请书之日起两个月内不
做出复议决定的，申请人可在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。逾期未起诉又不履行的，作出处罚的机关可按有关规定直接通知其开户银行予以强行划拨或申请人民法院强制执行。
第五十二条 拒绝、阻碍商品交易管理工作人员依法执行公务的，或殴打、侮辱执行公务的商品交易管理工作人员的，由公安机关按《治安管理处罚条例》有关规定处理。
第五十三条 管理商品交易活动的工作人员利用职权徇私舞弊、贪污受贿以及滥用职权的，行政主管部门对其给予行政处分；造成经济损失的，责任者应按有关规定赔偿部分或全部经济损失；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第六章 附 则
第五十四条 本条例自公布之日起施行。
省内过去有关规定与本条例有抵触的，按本条例执行。



1990年6月29日