国土资源部


关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知

国土资发〔2003〕388号


各省、自治区、直辖市国土资源厅(国土环境资源厅、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源管理局)，计划单列市国土资源行政主管部门，国家海洋局，国家测绘局，解放军土地管理局，新疆生产建设兵团国土资源局，部在京各直属单位，部机关各司局：

为切实贯彻党的十六届三中全会、国务院农业和粮食工作会议精神，落实《国务院关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》（国发明电〔2003〕7号）的要求，保护和提高粮食生产能力，必须进一步落实严格保护耕地的措施。现将有关要求通知如下：

一、认清形势、提高认识，进一步增强紧迫感和责任感

党中央、国务院始终把农业问题放在基础和战略地位高度重视，从保持良好发展局面、推进全面建设小康社会的高度，对农业和粮食工作作出了一系列重大决策。针对当前一些地方盲目设立开发区、乱批滥占耕地等严重问题，国务院农业和粮食工作会议对保护耕地、保护和提高粮食生产能力、保护农民权益作出了明确部署，提出了更高要求，进一步强调要实行最严格的耕地保护制度，尤其是要重点保护基本农田。各级国土资源部门一定要认真学习贯彻。实行最严格的耕地保护制度，这是由我国人多地少的基本国情决定的，是由农业的基础地位决定的，更是由土地对于维护社会长治久安的重要性决定的。我们必须进一步提高保护耕地对维护国家粮食安全和社会稳定的极端重要性的认识，提高对当前耕地连年减少的严峻形势的认识，提高对国土资源部门面临的重大责任和紧迫任务的认识，真正把思想和行动统一到党中央、国务院的要求上来，认清形势，抓住机遇，化压力为动力，进一步增强紧迫感和责任感，采取切实有力的措施，着力解决当前存在的突出问题，全面落实最严格的耕地保护制度，保护和提高粮食生产能力。

二、细化措施、坚决从严，进一步加强耕地特别是基本农田保护

（一）加大治理整顿工作力度，坚决刹住乱占滥用耕地的歪风

从严从快查处土地违法案件。坚决制止盲目圈占土地特别是圈占破坏优质良田的行为。要从土地市场秩序治理整顿工作中发现线索，抓紧选择典型土地违法案件，与监察、审计等部门通力协作，从严从快查处，公开曝光。坚持既查处事，又查处人，坚决追究违法违纪者的责任，切实起到震慑警示、刹风整纪的作用。国土资发〔2003〕365号文件只适用主动自查发现问题的纠正处理，对于不主动自查自纠的，执法犯法、影响恶劣的，特别是在这次治理整顿中边整边犯、顶风违法的要依法严肃处理，公开调查、公开处理、公开追究责任并公开曝光。要进一步建立健全土地执法监察工作机制。在从严查处大案要案的基础上，认真分析典型案例发生原因，结合当地实际，采取有针对性的综合治理、源头防范措施，加大警示教育的力度，严肃耕地保护的法纪。要重视从群众信访、举报、媒体报道和动态巡查等多种渠道中，及时发现案件线索，建立土地违法违纪案件的快速发现机制和分级查处机制。要进一步落实执法监察责任制度。把对违法责任人依法提出处理建议和移送情况，列入各级国土资源部门查处案件的考核内容，进行逐级考核和年度考核。各级国土资源部门行政主要领导是执法监察第一责任人。要进一步发挥各有关部门协同查处案件的整体合力，发挥舆论监督、社会监督和群众监督的作用。要继续深入探索“预防为主、事前防范和事后查处相结合”的执法监察新路子。

抓紧清理各类开发区的违规用地。各级国土资源部门要切实配合有关部门做好开发区清理工作。要将各类开发区违反土地利用总体规划用地的行为，作为治理整顿和执法监察的重点。各地要在进行认真整改的基础上，对被撤销停办的开发区（园区），坚决依法收回并及时处置其所占用的土地；对应该核减面积的开发区，要坚决核减面积；对整改后确需要保留的开发区（园区）用地，要严格审核，从严控制用地规模。对开发区（园区）违反土地利用总体规划圈占、圈而未用的土地，要限期复耕或者恢复原用途；对已经开发建设而不能复耕或恢复原用途的，从所在区域土地利用总体规划剩余建设用地指标中核减违反土地利用总体规划占用的建设用地指标。对经国务院批准或省级人民政府批准并报国务院备案的开发区，各地要按照土地利用总体规划等进行认真对照检查，对其超过规划建设用地规模和范围的开发用地，依法进行处理。对开发区（园区）已经依法批准但由于建设条件、项目资金不落实等尚未开发建设的，要抓紧依法收回土地。

从严搞好治理整顿的验收检查工作。部已建立土地市场秩序治理整顿工作进展情况周报制度。各省区市国土资源部门要继续加强对地方治理整顿的实地督查指导，并组织好检查验收工作。要加强对当地土地市场治理整顿情况及时通报公布工作，将各地开发区（园区）及其清理撤并、土地复耕、当地领导重视与加强管理、验收检查等情况，列入通报公布的内容。各省区市对各市（地）、各市（地）对各县（市）要逐一做好整顿检查验收工作。对不能按照验收标准完成治理整顿各项任务的要限期整改。整改期间，暂停受理当地建设用地报批，暂停下达建设用地指标。对整改后仍未达标的，坚决予以通报，追究有关领导责任。

（二）严格实施土地规划计划，从严控制用地规模

严格实施土地利用总体规划。对耕地保有量、基本农田面积和建设用地规模进行总量控制。依据批准的土地利用总体规划，严把土地利用年度计划编制、建设项目用地预审和土地审批关，加强建设项目用地预审，在建设项目可行性研究阶段，国土资源部门要主动介入，加强与计划、规划和建设部门的沟通，从规划用途、用地规模、计划指标等方面严格把关。坚持“三个不报批、一个从严”：凡是不在土地利用总体规划确定的建设用地范围内的各类开发区（园区）和城市建设用地，一律不报批；凡是没有土地利用年度计划指标的，一律不报批；凡是没有通过建设项目用地预审的，一律不报批。要从严审查城市总体规划修编确定的建设用地总规模，超过土地利用总体规划确定的建设用地总规模的，不予通过审查。

从严控制规划修改和调整。除国务院和省级人民政府确定的重点基础设施项目外，各地不得擅自调整规划，减少基本农田保护面积，改变基本农田区位，占用基本农田。严禁擅自修改和调整规划；严禁违规扩大城镇建设用地规模；严禁擅自设立各类开发区（园区）和扩大开发区（园区）建设用地规模。

加强对规划计划实施的检查和监督。全面实行规划定期评估制度和计划、预审年度检查制度。各地要把规划计划执行和建设项目用地预审管理情况，纳入土地执法监察的重要事项，严肃查处违规行为。

（三）切实加强耕地保护，坚决守住基本农田这条红线

严格执行基本农田保护制度。一是不准除法律规定的国家重点建设项目之外的非农建设占用基本农田；二是不准以退耕还林为名，将平原（平坝）地区耕作条件良好的基本农田纳入退耕范围,违反土地利用总体规划随意减少基本农田面积；三是不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业；四是不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动；五是不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。

开展基本农田保护工作检查。部将与农业部联合组织开展全国基本农田保护工作检查。按照规划，重点检查以上“五不准”的执行情况，特别是检查各地基本农田的数量和区位落实情况、实际利用状况和质量状况、基本农田保护制度建立与执行情况。各地要认真做好准备。对检查发现的各类问题，要及时坚决予以纠正。

强化基本农田保护监管制度。必须依据土地利用总体规划，将基本农田落实到图上，落实到村组，落实到地块，落实到农户，通过签定保护责任书，落实基本农田保护责任。 各地要建立基本农田统计核查制度，坚持定期检查报告制度，认真开展以基本农田为重点的巡回检查。要加强土地变更调查和卫星遥感监测，建立基本农田保护监测系统，准确掌握基本农田变化情况，及时发现和制止违法行为。对严重破坏基本农田、造成基本农田大量减少的，要依法追究责任。

加大土地整理复垦补充耕地的力度。稳定耕地特别是基本农田的面积，提高耕地质量。加大对《全国土地开发整理规划》确定的重点区域及重点工程、粮食主产区和基本农田保护区的土地整理的投入。积极支持生态脆弱地区基本农田整理，确保当地保有足够数量的基本口粮田。要严格按照“谁破坏、谁复垦”的原则，加大对工矿废弃土地的复垦力度。要全面落实建设占用耕地补充制度，严格执行按建设项目考核耕地占补平衡制度，确保土地开发整理补充耕地的数量和质量不低于同期建设占用的耕地。

（四）严把用地审批关，加强批后实施监管

严把建设用地审查关。各省级国土资源部门要督促各市（地）坚决收回各地违规下放的土地审批权。对土地市场秩序治理整顿工作验收不合格的，未按规定执行建设用地备案制度的，一律停止建设用地审批。对城市规模已经达到或突破土地利用总体规划确定的建设用地规模的，年度计划指标已用完的，未依法及时缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，已批准的城市建设用地仍有闲置的，一律不受理新增建设用地申请。对未按国家有关规定进行建设用地预审的，未按预审要求完善相关内容的建设项目，一律不受理建设用地申请。申报城市建设用地必须说明具体建设项目或详细规划用途。对不符合国家产业政策的项目、不切实际的“形象工程”、“政绩工程”项目、别墅项目、高尔夫项目，一律不得报批用地。要坚持建设用地会审制度。省级国土资源部门要对报批用地面积较大的城市、安置人口较多的建设用地项目组织现场调查，对其中报国务院审批的用地项目，部将组织检查或抽查。

强化建设用地批后实施的监督管理。要全面落实建设用地备案和批后核查制度，建立土地利用信用评价机制。对国务院批准的城市分批次建设用地的供地情况，应按规定及时报部备案；对省级人民政府批准的城市建设用地的供地情况，省级国土资源部门也要建立备案制度并及时汇总供地情况，定期报部备案。认真执行新增建设用地批后核查制度，对国务院和省级人民政府批准用地的征地补偿安置、耕地占补平衡以及土地利用等情况，要组织不定期的检查，发现问题，及时纠正。建立土地利用信用档案，制定评价指标并建立评价制度，加强用地审批管理。各省区市要对1999年《土地管理法》修订实施以来批准的城市建设用地使用和供应情况进行一次全面调查，部将对国务院批准的城市分批次建设用地的供应情况进行全面检查。

（五）从严把好征地关，切实维护农民合法权益

严格征地管理。要严格控制征地规模；严格依法按规划计划、按程序征地；严格征地审核和征地补偿安置监督。要认真督促落实法定的征地补偿和安置措施，解决征地安置补偿费用拖欠、挪用、截留问题，抓好征地补偿费的清欠工作。要检查落实征地公告制度。为充分尊重农民意愿，今后凡没有征求被征地农民集体组织和农户意见的征地方案，国土资源部门不予审核报批。

改革完善现行的征地制度。要按照保障农民权益、控制征地规模的原则，严格界定公益性、经营性建设用地，区分土地征收与征用，积极推进征地制度的改革试点。要进一步完善征地程序，着力解决征地范围过宽、规模过大、补偿安置不到位、产权不清以及同农民协商不够等突出问题。要增加征地批前协商环节，建立补偿标准听证制度。要加快完成集体土地所有权登记发证工作，依法明确农民土地财产权，建立农民保护耕地的有效机制。同时，抓紧进行农民集体建设用地使用权流转管理的实践探索。

（六）完善供地政策和标准，提高土地集约利用水平

依法提高政府供地的市场化程度。要充分发挥市场竞争对促进土地集约利用、减少占用耕地的有效作用。要坚决执行经营性用地招标拍卖挂牌出让制度，从严查处违规出让行为。要进一步规范协议出让土地使用权的行为。对具有竞争性的工业用地，引入竞争和公开机制。要落实协议出让最低价制度，防止各地竞相低价出让土地和企业因用地成本低而“多占少用”、“宽打宽用”、“低效利用”的粗放用地行为。 要严把土地登记关口，对经营性用地没有进行招标拍卖挂牌的，不予登记；对出让地价明显低于出让底价的，不予登记；对未全部缴纳土地出让金的，不予登记；对违反规划改变土地用途的，不予登记。

建立完善集约用地新机制。要完善建设用地定额指标和土地集约利用评价指标体系，进一步细化各业用地标准，明确包括推行单位土地面积的投资强度、土地利用强度、投入产出率等指标的供地标准，严格按标准供地。

强化土地市场动态监测分析。要建立土地市场动态监测分析制度，及时发布土地供应信息，把握土地市场走势，适时调控土地供应量。汇总城镇地籍调查数据，掌握城镇土地利用现状及变化情况。抓紧开通运行土地市场监测分析系统和城市地价动态监测系统，继续加强对重点地区、主要城市地价动态变化的监测，提高地价信息的社会共享程度，发挥地价对土地资源配置的“杠杆”作用。

三、集中力量狠抓落实，务求尽快取得实效

各级国土资源部门一定要把全面落实最严格的耕地保护制度、切实保护和提高粮食生产能力,作为国土资源管理的重中之重，摆在当前各项工作的首要位置,切实加强组织领导。要进一步集中力量,迅速行动,结合实际，采取坚决果断措施,狠抓落实，务求尽快取得明显成效。要继续加强调研,认真研究新情况、新问题,从法制、机制、体制等方面入手,探索严格保护耕地的治本之策。通过标本兼治，把最严格的耕地保护措施全面落到实处。

二○○三年十一月十七日

如何解决法院民事诉讼文书送达难

刘忠杰


　　民事诉讼中文书送达是审判工作中至关重要的环节，关系到案件能否正常审理，判决结果能否及时传达，当事人权利能否得到有效维护。但是随着民商事案件大量的增多，“送达难”已经成为困扰许多法院的难题。当事人提供地址不对、下落不明、逃避送达、拒收法律文书、外出务工人员无固定地址和联系方式及受送达人的家属和基层组织不配合已经成为送达中司空见惯的现象。
一、法定送达方式及缺点
1、邮寄送达。通过邮政EMS，可以方便的查到送达环节，可以在回执上注明送达材料的名称，而且由邮政部门送达，可以减少当事人的对立情绪，送达成功率较高。目前大多数法院送达时都首先采取此种送达方式，此种方式的局限性在于一是对当事人提供的送达地址要求较高，二是邮寄费用较高，在判决书中判决由败诉方支付又没有法律依据。
2、直接送达。在邮寄送达送达不到的情况下，法院往往采取直接送达方式，由法警或者审判员自己去送达。但是由于很多当事人故意逃避送达或者有的不能提供正确的送达地址或者住址已经迁移，审判员往往送达几次都送达不到。而在有些情况下，当事人情绪激烈，不承认自己是送达人，甚至有些当事人因为不懂法律以为法院送的东西都是对自己不利的，当场和法官对峙，撕毁文书。而且由法官自己去送达，司法成本相对较高。
3、留置送达。在直接送达时，当事人拒收的，可以根据民诉法的规定进行留置送达，此时送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场进行见证，此规定在实际操作中比较困难。有的基层组织或单位人员不是找不到，就是找到也不愿意来，来了也不愿意见证，送达人往往要多次来回奔波。
4、公告送达。对采用以上两种方法都不能送达的当事人，法院会采取公告送达方式。公告有两种方式，一种是张贴公告，一种是报纸公告。但是公告只能解决程序合法问题，真正能够为当事人知晓的少之又少，不利于维护当事人权利。而且公告时间要经过60天，拖的时间较长，既影响了法院工作效力也使得当事人权利不能得到及时有效维护。
5、委托送达。对在外地的法律文书，有些法院会委托兄弟法院代为送达，代为送达除有以上三种送达所存在的缺陷外，有的法院出于地方保护等原因对外地委托送达的积极性不高，敷衍了事，或者故意送到不到或者拖延送达。
二、造成法院送到难的原因
1、主要依靠原告提供“被告送达地址”弊端重重。因职业变化、拆迁、搬迁等导致的地址更迭现象频发，致使起诉时原告按照要求提供的被告户籍证明或工商登记证明上所载的地址有时与被告实际居住或经营地不一致。
2、法院送达缺乏人员与财力保障。由于法律规定送达权归法院独揽，造成在个案中法院耗费大量的人力、财力、物力，但仍然出现送达阻力过大效率低下的状况，而各级法院的人员、车辆等硬件配置状况和案件激增的现实也不允许法院如此搞送达工作。
3、被送达人恶意规避诉讼。部分受送达人拒不签收法律文书，故意拖延诉讼进程，企图以此来逃避法律责任。有的单位法人代表在法院送达时以各种理由搪塞，拒绝露面。个别当事人单位不配合法院送达工作，不愿提供当事人有效的地址、电话。有的当事人没有法律意识，认为签收法律文书就代表承认判决对其不利的后果。
4、缺乏完整的送达机制支撑送达工作。没有专门化、职业化的送达队伍；邮寄送达过程中，大部分邮递员缺乏法院送达工作的专业技能和责任心，无法合理地判断当事人“拒收”和“无人签收”的区别。
5、法律对留置送达在实施方式上的限制不合时宜，如“须邀请有关基层组织或所在单位的到场、说明情况”，既费事，也难以找到情愿协助的组织和单位；而且留置地点仅限于住所，制约了实施机会，对一些不知其住址或单位但能偶遇的受送达人丧失了送达机会。
6、委托送达、公告送达存在机制缺陷。法律没有明确规定委托送达的期限和法律责任，出现被委托法院长期不送达拖累委托法院诉讼的情形；公告送达不仅价钱昂贵，而且形式单一，且指定刊发公告的报刊有时会因版面所限等问题拖延公告登报时间。
三、解决送达难的对策
民事送达程序中出现的问题，妨碍了人民法院诉讼程序的进行，不利于法院及时公正的审理案件，维护当事人的合法权益。针对这些实际问题，参考其他国家和地区的规定，笔者建议完善以下几个方面：
（一）放宽对送达地点的限制
为了适应社会快速发展的需要，不应对送达地点限制的过死，除了当事人的住所外，当事人的居所、工作场所，以及法人的营业所、事务所都可以成为送达地点，即以能找到当事人的场所为标准规定送达地点。另外，笔者建议通过立法确立随时送达制度，即除了上述场所，随时遇见受送达人的地方都可以成为送达地点。
（二）适当扩大签收人的范围
对于公民的送达，如果在住所地不能遇见受送达人的，可以交给有相当识别能力的同居人或其雇用的人签收。另外，在征得受送达人的邻居、房主或出租人同意的前提下，可以由他们签收，同时制作送达通知粘贴在受送达人的住所地，告知受送达人文书已经送交的情况、文书的性质、文书所交之人的有关情况，送达的法律效果等等，并在送达回证中记明。对于法人和其他组织的送达，除了法定代表人、其他组织的负责人以及负责收件的人签收外，可以由办公地点的其他有辨别能力的职员或雇员签收。
（三）简化留置送达的条件
针对我国现行留置送达的弊端，笔者提出如下两种改进意见：
意见一：借鉴国外行之有效的送达方法，取消要求人民法院必须邀请“有关基层组织或者所在单位的代表到场见证”的规定，考虑将留置送达简易化。如《法国民事诉讼法典》第656条规定：“如没有任何人可以或愿意接收文书的副本，经执达员查询受送达人的地址准确，并在送达文书上记明查询事宜后，已进行的送达视为向住所或居所送达”。结合我国实际，只要受送达人无理拒绝接收的，送达人员应当向当事人讲明情况，在送达回证上记明详细的经过，通过拍摄送达现场的照片、录音录像资料作为证据，将文书留置在应送达场所即可视为送达。因为在留置送达中，是以拒收为条件的，受送达人不可能不知道有送达的事实，根本没必要邀请其他见证人到场见证。这种做法实践中已有采用，只需进一步通过法律来明确。
意见二：在我国现有的民事诉讼法规定送达人邀请见证人的义务的同时，进一步通过立法明确有关基层组织或者单位法定的见证义务及相应的法律责任。在规定中明确法院可要求基层组织、所在单位代收，其代收后于一定期限转交给被送达人，若不转交或拖延不转交，由立法授权法院可对基层组织、所在单位及直接责任人采取司法强制措施，以保证法院工作的严肃性和送达的有效性。
（四）细化公告送达程序
前文已述，公告送达的规定过于模糊，公告的载体随意性太大且公告时间较长，不利于审判的进行。完善公告送达程序应当注意以下几点：
1.固定选择公告的媒体。对于在法院公告栏、受送达人住所地张贴公告的方式规定的过于形式，当事人几乎没有看到送达内容的可能性。因此，可以取消在法院公告栏内张贴的送达形式，而直接将公告刊登在报纸上进行送达。在实践中，大多数法院也都选择在报纸上进行公告送达，对于报纸的选择，也不能过于随意，现在主要集中在《人民法院报》上进行刊登，但是《人民法院报》的专业性太强，我们也应该考虑到，大多数当事人也不可能看到这类专业性太强的报纸。因此，可以考虑以地（市）级以上公开发行的报纸为辅的公告送达媒体。
2. 缩短公告送达的时间。在信息高速发达的今天，公告时间的过长对增进送达效果也无多大用处，能否有效送达不在于时间的长短，而在于送达的方式是否合适是否到位，只要送达方式合理送达到位，就能有效地送达，并可以有效地提高诉讼的效率。反观其他国家和地区，日本民事诉讼法第112条规定：“公告送达，自根据本法前条规定开始告示之日起两周即产生效力。”台湾地区的民诉法第152条就规定：“公示送达，自将公告或通知书粘贴牌示处之日起，其登载公报或新闻报纸，自最后登载之日起，经20日发生效力。”因此，建议我国立法也应相应减少公告时间，考虑到法律的连续性和稳定性，并借鉴其他国家和地区的作法，将我国公告送达的公告期缩短为30日为宜。
（五）拓展新型、现代化的送达方式
随着生产力的飞速发展和科技的巨大进步，我国原有的送达方式已不能适应目前经济社会发展的现状，不能满足提高司法效率的要求。目前，由于科技进步和人们生活水平的提高，电话、传真、计算机网络已日益普及，采用现代化送达方式已具备一定的条件。例如电话送达。这种方式成本低、效率高。电话通知后，可将电话录音或者通话记录作为送达证明记录在卷即可完成送达；又如电子邮件送达。法院可以通过网络以邮件的形式向当事人的邮箱发送诉讼文书的电子版，当事人接收后再通过电子邮件将送达回证发回即可完成一次送达。在我国，司法实践已在部分领域进行了有益尝试，2002年，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国海事诉讼特别程序法〉若干问题的解释》第55条指出：“其他适当方式包括传真、电子邮件（包括受送达人的专门网址）等送达方式。通过以上方式送达的，应确认受送达人确已收悉。”2003年，最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第六条规定：“原告起诉后，人民法院可以采取捎口信、电话、传真、电子邮件等简便方式随时传唤双方当事人、证人。”因此，民事诉讼法立法应当适应新形势的需要，赋予各种新型送达方式以合法地位。
综上所述，目前我国民事诉讼法对民事诉讼送达程序的规定过于简单笼统，缺乏可操作性，在实践中产生了一些不规范的送达，以致影响到当事人实体权利的实现，同时有损于法律的尊严。然而，确立科学合理的送达机制，对于保证程序公正和诉讼效率有着重要的意义。因此，笔者呼吁给予民事诉讼送达程序更多的关注，根据实践经验做出更详细统一的规定，促使送达程序不断得到完善，进一步使整个诉讼程序得以正常有序的进行。