长期以来，由于法律上对公共利益的界定不够清晰，征收程序规定也较为简略，地方政府有些部门执法力度不够，因此对被征收人的合法权益保障不够，从而导致暴力拆迁、不文明拆迁等现象时有发生，在不同程度上损害了被征收人的合法权益，还引发了一些群众上访事件，影响了社会的和谐稳定。因此从法律层面对不动产征收的条件、范围、权限和程序进行规定，显得非常迫切。

征收在本质上是国家基于公共利益对个人财产的限制，也是国家利用公权力对私人物权的限制。个人财产权是个人的基本人权，也是受宪法保护的基本权利，但国家为了公共利益的需要，对土地和私人财产可以实行征收，这是各国的通行做法。不过由于征收限制了人民的财产权，因此宪法、法律要求征收应当依照“法律”的规定，我国立法法也明确规定“对非国有财产的征收”只能制定“法律”。这表明对于人民基本权利的限制，应当通过制定法律来进行，而不宜通过行政法规甚至效力等级更低的规范性法律文件来规定。这充分体现了国家对人民财产的尊重和保护。

我国于2007年通过了物权法，该法第四十二条第一次明确了征收的条件和补偿的原则。但是，该法仅仅用一个条款来规定，毕竟过于简略。2010年，国务院颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，进一步规范了国有土地上房屋的征收。它是对物权法征收制度的发展与完善，但由于该条例仅仅针对国有土地上的房屋，对于集体土地的征收并不适用。因此，当前迫切需要制定一部统一的不动产征收法。

制定不动产征收法也是依法治国的需要。依法治国必须充分保障老百姓的财产权，无论是农民所享有的土地承包经营权，还是城镇居民所享有的房屋所有权，都是个人的重要财产，甚至是个人基本的生产资料和生活资料，因此保护个人的房屋所有权也是对居住权的保障。而征收活动是对个人财产权的重大限制，只有规范征收活动，才能规范公权力的行使，充分保障公民的私权，并有力推进依法治国战略的实现。

近些年，征收补偿环节所引发的矛盾和纠纷较多，征收与补偿条例通过之后，此种情况得到了缓解，但是仍然没有完全消除。前不久，由国家四部委联合通报的2011年上半年的11起强拆致人伤亡案，也说明了问题的严重性。这在某种程度上也反映了规则不到位，征收活动还应当进一步规范。征收与补偿条例属于行政法规，效力等级较低，难以详细明确各种法律责任，因而在颁行之后实施效果并不十分理想。为此，也需要制定一部不动产征收法。

我国物权法为了落实宪法的规定，在第四十二条明确规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这就强调征收不动产的权限和程序只能由“法律”作出规定，而不能通过行政法规或其他规范性法律文件来规定。物权法通过之后，还必须通过配套的法律来具体落实有关征收的规定，规范征收活动。通过制定不动产征收法，可以将征收的程序、补偿的规则进一步细化，这实际上是对物权法第四十二条的具体化。

要对征收的相关内容及主体进行详细的界定，从而让征收人和被征收对象都清楚自己的权利和义务。公共利益是征收的基本前提和基础，征收与补偿条例具体列举了公共利益的类型，但其对公共利益的界定在实践中仍然存在争议，比如不符合公益的征收决定，法院是否有权进行司法审查？是否有权撤销该征收决定？这些都有必要作出规定。对于征收决定权的主体，征收与补偿条例规定市县级人民政府为征收决定人，但是，该权利是否可以委托他人行使？人民政府以外的其他部门能否作出征收决定？具有市县级级别的各类经济和技术开发区管委会是否享有征收权？这些问题都需要在法律上明确规定。对于被征收人，国有土地上房屋的被征收人就是房屋所有人，而农村集体土地的征收，除了集体之外，被征收人是否包括土地承包经营权人？物权法暗含了这一含义，但是规定得并不明确。被征收对象主要应当包括城市国有土地之上的房屋和农村集体土地，征收与补偿条例却不涉及集体土地。如此等等，不一而足，都需要制定法律进行详细的规定。

完善的程序是规范征收行为的一个重要途径，对于不动产的征收决定，应当依照哪些依据作出？是否要经过调查、听证、广泛征求意见等过程？在作出征收决定前，是否应该事先达成有关补偿的协议？被征收人是否有权提起行政诉讼？法院是否有权对该决定进行司法审查？这些都有待立法明确。此外，关于征收的启动、订立拆迁协议、征求居民意见、召开听证会、公布征收方案及其反馈、确定补偿的标准和规则、不动产的评估、评估机构的选定，以及行政复议、行政诉讼等事项的规定，都需要加以完善。

征收补偿是不动产征收中问题的焦点，因此要对其进行更加细化的规定。我国物权法第四十二条区分了城市土地之上房屋的征收与集体土地征收，并规定了不同的补偿原则和标准。笔者认为，应当依据物权法所确定的原则，将征收补偿的标准进一步的细化，尤其是对集体土地的征收补偿，目前各地做法不相一致，应当在法律上统一规定。由于集体土地上的房屋不能进入市场流通，这就给评估其价值带来一定的困难，因此，对于集体土地之上的房屋的征收补偿，需要通过研究确定具体的补偿标准。

对于其他在审理相关案件中可能遇到的问题，也要尽可能地在法律中加以完善。比如征收补偿协议的性质是否属于民事合同？征收补偿协议生效后，一方不履行，另一方是否可以以违约为由起诉？这些都需要规范。还有司法搬迁中管辖的级别、司法审查的内容、执行主体的确定等等，都需要在法律中进行细化规定。


（作者系中国人民大学副校长、中国法学会副会长）


国家中医药管理局 劳动部


中药行业高级技师评聘试点办法
国家中医药管理局 劳动部


（1993年2月27日国家中医药管理局、劳动部发布）


为了进一步完善技师聘任制，选拔和培养中药行业高技艺、高技能的人才，根据劳动部劳培字（1990）14号《关于高级技师评聘的实施意见》的规定，结合中药行业的实际情况，特制定本办法。
一、评聘范围和职务名称
高级技师是在高级技术工人中设置的高级技术职务，评聘高级技师是技师聘任制的组成部分。中药行业高级技师职务应在技术密集、工艺复杂的专业中具有高超技能并作出显著成绩的技师中考评、聘任，不是技师的普遍晋升。
高级技师要在中药行业工艺技术复杂和具有综合操作技能的专业或工种中设置。先确定在中药炮炙工、中药提取工、中药片剂工、中药针剂工、中药丸剂工、中药调剂员、中药验收员、中药养护员专业（工种）进行评聘高级技师试点工作。
中药各专业工种高级技师职务的名称统称为“中药高级技师”。
二、任职条件
（一）任技师职务三年以上并作出显著成绩，在本行业或企业内部具有一定的专业技术权威性；
（二）具有本专业（工种）较高的专业知识和操作技能，并了解和掌握相关专业（工种）的有关知识和操作技能；
（三）具有高超、精湛的技艺及综合业务和操作技能；
（四）具有丰富的实践经验，在技术改造、工艺革新、技术攻关和解决本专业（工种）高难度生产技术问题等方面成绩显著。
（五）具有培训高级技术工人及组织指导技术工人进行技术攻关和技术革新的能力；
（六）具有参与企业技术管理和经营管理的能力。
三、考核内容与重点
（一）考核内容包括专业技术知识、操作技能、工作业绩、劳动态度、带教能力等项。在坚技全面考核的原则下，重点考核分析解决生产技术难题能力、创新能力以及工作业绩。
（二）专业技术知识和相关专业知识的考核以笔试为主。同时须撰写单项成果论文或专业技术工作总结，并进行答辩。
（三）工作业绩的考核以定量为主，包括履行技师岗位职责、技术成果、传授技艺等方面的成绩。
（四）各试点企业要根据上述要求制定考核标准，内容要具体、明确，尽可能定量化。
四、评聘组织及程序
（一）中药行业高级技师试点工作，由国家中医药管理局负责提出实施范围、职务名称、考核标准及要求，制定实施办法，指导行业高级技师的考评工作。
（二）有关省、自治区、直辖市及计划单列市中药主管部门会同本地区劳动部门成立中药行业高级技师考评委员会和专业（工种）考核组织，负责本地区中药企业高级技师的考评工作。企业要成立考核组织，负责本企业申报高级技师人员的初审工作，高级技师考评组织中中级以上专业
技术人员不少于三分之二。
（三）申报高级技师，由本人提出申请，所在企业初审推荐，经地区劳动行政部门认定的专业考核组织考核，报省、自治区、直辖市及计划单列市中药行业考评组织评审。
（四）经考评合格者，由省、自治区、直辖市及计划单列市劳动行政部门核发证书。取得高级技师合格证书者，由所在单位进行聘任，签订聘约。
五、比例限额
中药行业聘任高级技师的比例限额原则上控制在技师总数的百分之十以内，各地区可根据企业业务、生产岗位的技术复杂程度和高级技师设岗、定职的实际情况平衡调剂使用。
六、职务津贴和其他待遇
（一）中药高级技师从受聘之月开始，享受高级技师职务津贴，取消技师职务津贴。高级技师职务津贴可参照国家规定的40元至60元幅度内由企业自行确定。对核准下达的增资指标，企业列入成本。
（二）高级技师是生产操作岗位上的高级技术人才，与企业高级专业技术人员具有同等的地位和作用，其福利待遇由企业比照高级专业技术人员自行确定。
（三）高级技师任职二年以上在受聘期间退休，其职务津贴列入工资基数计算退休费。
（四）高级技师的退休年龄，根据生产业务工作的特殊需要及其身体健康状况，经主管部门批准后，可适当延长。
七、使用与管理
高级技师的聘任期限由企业自行确定。应加强高级技师管理工作，要明确高级技师工作职责，并为他们履行工作职责提供必要的条件；要加强高级技师的培训，使他们思想、业务水平不断提高；要建立高级技师的日常和定期考核制度。为了加强中药技术人才的管理和交流，各试点企业
应将高级技师评审表报国家中医药管理局一式三份。
八、评聘高级技师的其他问题，均按技师评聘有关规定执行。



1993年2月27日