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未成年人违法是中学生违纪的延续/云中虹

时间:2024-06-20 20:22:00 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8931
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未成年人违法是中学生违纪的延续

云中虹


导言:青少年是国家的希望,决定着国家和民族的前途和人类的未来,国家为营造青少年健康成长的社会环境,作了不少部署,有关青少年问题的法律法规接连出台和不断完善。青少年犯罪问题,已成为继环境污染、贩毒吸毒之后的第三大社会问题,引起了全社会的强烈关注,同样也引起我国领导人的强烈关注,青少年犯罪是构建社会主义和谐社会的不和谐音符,是与当今社会精神文明发展相悖的,因而,预防青少年犯罪也就成为社会各界的共同责任。
关键词:青少年 未成年人 违法犯罪 学校、家庭和社会教育
案例一:不久前,几个十六七岁的辍学生在外纠合在了一起,他们已在外玩了很久,身上已没什么钱了,就连吃饭的钱也所剩无几,更别说抽烟喝酒了。恰恰这帮人都是从抽烟喝酒上的道,这曾是他们在校时“有趣的事”和“光荣的英雄壮举”。有人提出,那商店不就有吗?于是,他们拿出了刀,几个人冲进了一个个体小超市,拿走了几条烟和一些饮料。事后被公安机关抓住,检察院批捕,法院一星期就定了罪:“持刀抢劫罪”,最高的领行8年,最低的是3年。
据犯罪学专家的研究表明,烟酒是未成年人走向犯罪道路的重要诱因,很多未成年人的犯罪道路都是从吸烟饮酒开始的。千万不要把这个问题当作无足轻重的小问题。
案例二:2000年,随州安居一名16岁的学生,在襄樊某技校读书,一次在人民广场坐‘麻木’,不仅没给钱,还让‘麻木’给钱他,多少呢?20元。‘麻木’报了案,构成抢劫罪,被判4年。
《中华人民共和国刑法》总则第二章第十七条:“已满十六周岁的人犯罪应当负刑事责任。”“已满十四岁不满十六周岁的人,犯故意杀人罪、故意伤害罪致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪的,应当负刑事责任。”“已满十四岁不满十八周岁的人犯罪,应当从轻或者减轻处罚。”“因不满十六周岁不予刑事处罚的,责令他的家长或者监护人加以管教;在必要的时候,也可以由政府收容教养。”
案例一、二所说的几个未成年人,都已满十四不满十八岁,但犯的是八大罪中的抢劫罪,而且是持刀抢劫,属于可能危害他人生命安全的犯罪,所以没能从轻或减轻处罚。
请注意,我这里说的是未成年人,它和青少年的概念是有区别的。在我国,青少年是指12至25周岁的人群,而未成年人是指18周岁以下的人群。
青少年犯罪问题,已成为继环境污染、贩毒吸毒之后的第三大社会问题,引起了全社会的强烈关注,同样也引起我国领导人的强烈关注,青少年犯罪是构建社会主义和谐社会的不和谐音符,是与当今社会精神文明发展相悖的,因而,预防青少年犯罪也就成为社会各界的共同责任。8月18日中央政治局常委罗干、公安部长周永康等高层领导、中央综治委及相关部委负责人一起审议、部署预防青少年违法犯罪的各项新举措。
自我国改革开放以来,由于多种原因,青少年犯罪就一直呈上升趋势,九十年代以后,未成年人、特别是在校生犯罪的比率较八十年代增加了一倍多,随着我国经济的飞速发展,18岁以下的未成年人犯罪更是一路上升。据统计,2003年,青少年刑事案件占全国总案件的45%,目前,全国刑事案件中青少年刑事案件接近65%,上升了近20个百分点,也就是说青少年犯罪已超过全国刑事案件一半以上,犯罪的初始年龄比70年代提前了2至3岁,未成年人犯罪案例明显增多,并呈现出(年龄)低龄化——(手法)成人化、团伙化——智能化、恶性化——暴力化的新特点,有的甚至参与黑社会性质的犯罪。
我们说,青少年是国家的希望,决定着国家和民族的前途和人类的未来,国家为营造青少年健康成长的社会环境,作了不少部署,有关青少年问题的法律法规接连出台和不断完善,其中《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国未成年人权益保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》和教育部《学生伤害事故处理办法》等都对青少年特别是未成年人的违法犯罪行为作了细致而严厉的警诫,同时对未成年人作了很大程度的保护。
然而,为什么还会出现以上例举的未成年人犯罪呢?结合学校的情况,我们来作一些分析看看。
一、 生理特征——正常发育的人,在这个年龄段上,正是身体发育的旺盛期,精力充沛,体力过剩,有发泄不完的过剩精力,“走在路上连石头都想踢几脚”。
二、 心理特征——现代青少年,心理成熟往往滞后于生理成熟,处于半幼稚状态,猎奇心强,易受暗示,认识表象化,模仿性强,自我控制能力差,希望有更多的个人空间和时间,具有叛逆性和可塑性。
三、 家庭影响——家庭是青少年思想影响最深,联系最紧密的地方,家庭教育环境是青少年人生价值观形成的重要场所,不良的家庭教育是导致问题青少年的温床。所谓家庭教育主要包括:家庭环境、父母素质和监护力度等等,而不良的家庭教育又是指:1.缺乏关怀。这又分几种情况,一是父母忙于事业,追求自身工作的完美,是所谓要事业,放弃未来型,从而忽略了对子女的关怀;二是父母为生计而背境离乡,子女得不到父母的呵护和关怀,这部分学生被称为“留守生”;三是父母离异,单亲家庭,子女有父亲不痛,母亲不爱的感觉,各自为自己寻找新的归宿,对子女是想起来就管,子女也就钻了父母都不管的空子。2.娇惯溺爱。除了天上的月亮,子女要什么,家长就给什么,不问为何,不问去处。在外出了事,总是自己子女有理,真在外闯了祸,又破财消灾。3.放任自流。父母对子女不闻不问,愿回来就回来,想走就走,在外干什么父母从来不过问,有的想管也管不了。4.动辄打骂。父母有时迫于生活的压力,脾气难免暴燥,对子女的过失不问青红皂白,开口就骂,动手就打,什么“滚”、“去死”之类的话语挂在嘴边,这种家庭暴力式的教育方法得到的效果总是与家长的本来愿望相背离,根本起不到教育的作用。
案例三:2006年5月,一名女中学生因父母离异,跟其奶奶住,一次将其男友带到家同居,遭到奶奶的怒斥,该女生送走男友后,竟残忍地用被子将自己的奶奶捂死,然后还跑出去玩了一天,竟无事一样。
案例四:小新,17岁,八年前因其父亲过分溺爱,为他杀死了小新的母亲,入狱服刑,小新只得跟随祖父母生活,为了上网,他找祖母要钱,祖母不给,就去偷,并怀恨在心,最后竟残忍的用斧头将祖母砍死,砍伤祖父。
以上两个案例骇人听闻,却是真实的。
四、 社会影响——未成年人不可能脱离社会生活,在他们接受学校教育的同时,也逐步接触到色彩斑斓的社会,而社会对他们的影响是无形的,潜移默化的,同时他们对社会又知之甚少。随着社会和经济的发展,绝大部分青少年都能积极向上,奋发有为,但也有人从商品经济的浪潮中受到了一些不良因素的影响,如拜金主义、享乐主义、极端个人主义,使一部分青少年迷失了方向,形成错误的人生价值观。另外,一些非法网吧、不良信息和屡禁不绝的黄、赌、毒,宣扬色情、凶杀等不健康的影视、书刊泛滥等等,以及辍学浪迹于社会的闲散青年的影响,使部分未成年人错误地认为,人生的价值不是去奉献,也不想通过自己的劳动获得,而是向社会索取,认为打架斗殴、敲诈欺骗、不服从管理是“有趣”的事,是“光荣的冒险”,是“英雄”的壮举。他们往往忽视社会积极面,只看到社会的阴暗面,(如:社会分配的不均现象),并把这些当作犯罪的理由,把犯罪当成“潇洒”生活和致富的途径。
案例五:青年严某带着一个少年偷了600元钱,去上海玩,把钱都花光了,两人无法回家,就策划骗一辆出租车回家,在回家的路上,用准备好的酒瓶猛砸司机头部,抢劫未遂。公安机关问他们为什么这样时,得到的回答是:“看电影里这样可以抢到钱。”
五、 法制观念淡薄——多数学校只注重文化学习、注重升学率,而忽视了青少年思想品德教育,即便是搞了一些法制教育,也只是停留在一般说教的层面上,显得比较肤浅,相当一部分学生对法制教育不感兴趣,不想着好好学习,也不计后果,以至犯了法还不知道。
案例六:某县高二学生冯某抽烟喝酒,没钱时就想到从低年纪同学哪儿搞钱,利用放学时机,寻衅找茬,说低年纪学生踩了脚或是碰撞了他,采取威逼、恐吓、殴打等手段,抢劫、勒索低年纪同学的钱,被抓后,他说:“我还钱不就得了吗?”干警们问他知不知道自己的行为是一种犯罪时,他还反问干警:“什么时候放我回去上课?”
正是以上诸因素的影响,导致了青少年和更多的未成年人在没能得到正确的引导下走上了犯罪的道路,不能不引起我们的重视。
接下来,我们再来看看几组数据,据统计,90年代,14岁以下的未成年人犯罪案例明显增多,年龄最小的还不满10岁,某市不满14岁犯罪人员97年是27名,98年是35名,99年已到47年名,其中,75%都属于团伙作案。而14—18岁年龄段的未成年人犯罪就更多。
截止今年上半年,我国网民总数达到约1.23亿人,其中18岁以下的网民达18.30万,约占总数的18%,而其中“问题学生”和“网瘾少年”比率高达13.2%,超过200万人,这中间有35.8%的未成年犯是上网成瘾的人。
中国17岁以下青少年中,至少有3000万人受到各种情绪障碍和行为问题的干扰。
案例七:2003年4月17日,南昌一中学生因连续两天上网,死在网吧。
2004年3月21日,武汉某警校温州籍学生,因连续24小时上网,瘁死在宿舍。
2006年9月的一个上午,北京顺义一名中学生,瘁死在顺义金南街口的一个网吧。
这些残酷的事实足以让我们警醒!
以上种种,在我们学校中也可以看到一些影子,而这些影子在我们学生中的表现为:抽烟喝酒、翻墙上网、谈情说爱、抹牌赌博、小偷小摸、敲诈勒索、打架斗殴,这些现象都极可能引发违法犯罪行为。
因此,国家制定和颁发了一系列相关的法律法规,但这些法律法规在民事责任和刑事责任的承担上,对未成年人都有特殊的规定,如我们前面提到的《刑法》总则第二章第十七条的内容,就排除了一些较为严厉的制裁措施,本着“教育、感化、挽救”的基本原则,以教育为主,惩罚为辅的方针,目的还是为了挽救违法犯罪的未成年人。
有的同学可能会说,我在学校的一些事,还够不上违法吧?其实,一些同学的行为的确已经超越了法律法规的界线,而法认定的是行为所造成的事实,并不认定违反者在什么地方违法。教育部2002年6月25日颁布的《学生伤害事故处理办法》总则第六条中明确规定:“学生应当遵守学校的规章制度和纪律;在不同的受教育阶段,应当根据自身的年龄,认知能力和法律行为能力,避免和消除相应的危险。”同时指出:“学生违反法律法规的规定,违反社会公共行为准则、学校的规章制度或者纪律,实施按其年龄认知能力应当知道具有危险或者可能危及他人的行为的,造成学生伤害事故,应当依法承担相应的责任。”有的同学家长说:“我的孩子交到学校就应该由学校来管”,那么,《办法》还指出:“学生行为具有危险性,学校、老师已经告诫、纠正,但学生不听劝阻,拒不改正的,应当依法承担相应的责任。”并且指出:“未成年学生的父母或者其他监护人应当依法履行监护职责,配合学校对学生进行安全教育、管理和保护工作。”
这里的学校教育,老师的管理起着至关重要的作用。学校制定了完善的管理制度,老师们大都能认真履行自己的教育管理职责,同学们绝大多数也能遵守学校的各项规章制度,能把主要精力投入到学习中,可令人遗憾的是有部分同学除前面例举的现象外,还存在不思进取、吊儿郎当、迟到旷课等严重违纪现象,特别是在行为养成上,不能严格要求自己,甚至连起码的礼貌也不懂,等等诸如此类的现象,不禁让人为这部分同学的未来担心。
通过教育实践和对学校学生心理分析,我们发现之所以有同学出现以上现象,主要有以下几方面的心理困扰:
1. 学习方面:学习中的心理障碍、学习情绪的调节、克服学习困难的能力等。
2. 交往方面:同学间的关系、师生间的关系、家庭亲情间的关系。
3. 青春期的困惑:早恋、暗恋(单相思)等。
这些困扰在不同的年纪段有不同的侧重点。
我们常说,教育最重要的任务就是培养德、智、体、美、劳复合型的社会有用人才,要让学生学会求知、学会做人、学会做事,更要让学生懂得尊重和善待生命,懂得遵守规则和秩序,懂得为自己的行为后果负责,这是家庭、学校和社会义不容辞的责任。学校是预防和矫治未成年人违法犯罪的重要阵地,然而,未成年人违法犯罪问题已成为社会、尤其是作为教育主导部门的学校政教工作的一道难题,仅靠学校的一些规章制度,仅靠老师声嘶力竭的说教,已不能解决根本问题。
如何在学校这个有目的、有计划、有系统、有组织的教育机构,采取有效的手段,辅之于家庭教育和社会力量预防未成年人犯罪,仍然需要我们在工作中不断探索。前段时间听了湖南长沙望城特殊教育学校秦校长的一次报告,很受启发,在全国还有不少类似的学校,他们的做法就是把临近违法犯罪的问题学生,集中起来,用最严厉、最残酷的管理和挚爱,教育、挽救了一批学生,这其中外界的强制措施固然起到了很大的作用,而根本的还是这部分“问题少年”在这个过程中自身觉悟的提高,发挥了决定性的作用,为此,感到欣喜的同时也感到一丝悲哀,我们的一批未成年人真需要靠这种模式的教育才能成长起来吗?(由此看来,我们的教育法在新时期的现实中是否该作部分修改了?)
那么,我们同学们应该怎么做呢?我以为做到以下几点对同学们来说并不难,而一旦真正做到,就可以避免违法犯罪,那就是:1.正确认识社会,确立自己未来的目标;2.加强学习,提高自身文化素养和道德品质修养。学习上高标准严要求,生活上低标准,不攀比;3.多参加学校组织的各项活动,在活动中提升品味;4.学会感恩,多想想在家或在外勤扒苦做的家长和亲人,尽可能多的与家长、老师沟通、交流;5.学会约束、控制自己,遇事三思而后行。
为了同学们的明天,为了校园学习环境的净化,让我们共同努力,学法、守法、用法。

参考文献:

哈尔滨市人民政府办公厅关于印发哈尔滨市人民政府公文运转工作规则的通知

黑龙江省哈尔滨市人民政府办公厅


哈尔滨市人民政府办公厅关于印发哈尔滨市人民政府公文运转工作规则的通知



哈政办发〔2008〕4号



各区、县(市)人民政府,市政府各委、办、局:

  经市政府同意,现将《哈尔滨市人民政府公文运转工作规则》予以印发,请认真贯彻执行。


                         哈尔滨市人民政府办公厅
                          二○○八年四月十五日




哈尔滨市人民政府公文运转工作规则





  为适应哈尔滨市政府系统公文处理网上办公的要求,切实提高市政府公文运转工作的质量和效率,根据《国家行政机关公文处理办法》(国发〔2000〕23号)、《电子公文传输管理办法》(国办函〔2003〕65号)、《电子公文归档管理暂行办法》(国家档案局令第6号)、《中华人民共和国电子签名法》、《国家电子政务总体框架》、《哈尔滨市人民政府工作规则》的要求与规定,特制定本规则。

  一、电子公文运转程序

  (一)审核和签收

  1.审核。由办公厅秘书处对各地区、各部门和单位通过公文无纸化传输系统呈送市政府及市政府办公厅的各类电子公文进行网上审核。审核重点:是否由本机关办理;是否符合行文规则;内容是否符合国家法律、法规及其他有关规定;涉及其他部门或地区职责的事项是否已协商、会签;文种使用、公文格式是否规范。

  2.签收。对经审核符合报送规定的电子公文予以签收,同时发送回执;对经审核不符合报送规定的电子公文予以拒签,退回呈文单位,并在系统提示栏内说明理由,同时电话通知呈文单位重新上报。

  (二)登记

  对脱密生成gd.格式文件并送入OA系统的电子公文进行登记。

  1.对签收的请示、报告等正式文件式电子公文,在《哈尔滨市人民政府办公厅收文处理单》上逐项登记收文日期、收文编号、发文字号、发文机关、文件标题和紧急程度等内容。

  2.对签收的回告意见或承办结果类电子公文,在《哈尔滨市人民政府办公厅收文处理单》上逐项登记收文日期、收文编号、发文字号、发文机关、文件标题和紧急程度等内容;针对纸质公文回告意见或承办结果的电子公文,在登记、打印输出后,与原纸质公文一并运转。

  (三)拟办、批办

  根据电子公文内容,按照市政府领导工作分工和市政府各部门职责范围,由办公厅秘书处提出拟办、承办、催办意见,通过OA系统呈送厅领导阅批、市政府领导批办,并电话跟踪通知相关市长工作处提示市政府领导进行查收和批办。具体程序如下:

  1.对国务院和省政府(含办公厅)的电子公文,由办公厅秘书处提出拟办意见,呈送厅领导阅批后,呈送市政府领导批办或转办;同时,打印出纸质文件抄送市委办公厅1份。

  2.对各部门、各单位呈送市政府的请示类电子公文,由办公厅秘书处按照“谁主管、谁审签”的原则和下列情况提出拟办意见,呈送厅领导阅批后,呈送市政府领导批办或转办;对需呈报常务副市长、市长审批的公文,在分管副市长签署具体而明确的意见后由办公厅秘书处进行呈送。

  (1)关于资金请示类公文,对已列入预算的专项资金,提出转该专项资金的管理部门提出意见后报市政府的拟办意见,该专项资金的管理部门回复意见后,再呈报分管副市长审批;对其他资金请示类公文,提出转市财政局提出意见后报市政府的拟办意见,市财政局回复意见后,再呈报分管副市长、协管市财政局副市长和市长审批;

  (2)关于涉及财力支持请示类公文,提出转市发改委提出意见后报市政府的拟办意见,市发改委回复意见后,再呈报分管副市长、协管市发改委副市长和市长审批;

  (3)关于专项工作表彰奖励请示类公文,按照《中共哈尔滨市委办公厅哈尔滨市人民政府办公厅印发〈关于加强市直党政机关专项工作表彰奖励管理的规定〉的通知》(哈办发〔2005〕23号)要求,提出转市人事局、市财政局提出意见后报市政府的拟办意见,市人事局、市财政局回复意见后,再呈报分管副市长、协管市人事局、市财政局副市长和市长审批;

  (4)关于接待事宜请示类公文,凡是由市政府副秘书长(含地市级)以上领导带队到我市学习考察的,提出转市接待办提出接待方案的拟办意见,并按有关程序呈报相关市政府领导审批;涉及相关部门邀请客人来访的,按照“谁邀请、谁接待”的原则,提出转相关部门提出接待方案的拟办意见,再转呈相关市政府领导审批;

  (5)关于外事审批请示类公文,凡上报涉及本部门、本单位领导出国请假的,正、副局级干部出访提出转分管副市长审批的拟办意见;区、县(市)长出访提出转分管副市长、市长审批的拟办意见;

  (6)关于其它请示类公文,需职能部门办理的,提出转职能部门提出具体意见后再呈报市政府有关领导审批的拟办意见;重要事项提出呈报常务副市长、市长审批的拟办意见;

  (7)对没有明确主管领导的公文,视文件内容,一般提出呈报常务副市长审批的意见。

  3.对各部门、各单位报送市政府的报告类电子公文,由办公厅秘书处按照“谁主管、谁审签”的原则提出“拟请……阅示(或阅批)”和根据报告内容提出另“请相关市领导阅(按职务由高到低排列)”的拟办意见,呈送厅领导阅批后,呈送市政府领导阅知。

  4.对从网上接收的各地区或部门提出回告承办情况或回复意见的公文,由办公厅秘书处负责提出拟办意见,将回告的承办情况或回复意见与转办公文一并在网上运转,呈报市政府有关领导阅批。

  (四)转办、催办

  1.转办

  (1)对已完成市政府领导网上审批程序且不需要相关部门承办或提出意见的电子公文,由办公厅秘书处通过公文无纸化传输系统将市政府领导批示和所附公文分转各有关区、县(市)政府和市政府各有关委、办、局(节点单位),原则上不再通过机要交换、邮寄等方式反馈;对非公文无纸化传输系统节点单位(以下简称非节点单位)和无节点单位暂按原方式进行分转、反馈。

  (2)对已完成市政府领导网上审批程序且需要相关部门承办或提出意见的电子公文,根据公文事项急缓程度,一般按照“特急件当日回告、急件3个工作日内回告、平件7个工作日内回告”的原则,由办公厅秘书处在《哈尔滨市人民政府办公厅收文处理单》的“办理时限”栏内填写“回告意见或承办结果的时限”,在“备注”栏内填写“承办部门”后,通过公文无纸化传输系统将市政府领导批示和所附公文分转各有关区、县(市)政府和市政府各有关委、办、局(节点单位);对非节点单位和无节点单位暂按原方式进行分转、反馈。

  2.催办

  (1)对转给有关地区、部门提出意见或承办的领导批示及公文,有关地区、部门未按时回告意见或办理结果的,由办公厅秘书处采取电话催办和发《公文催办单》等方式进行催办。

  (2)根据公文事项急缓程度,特急件电话跟踪催办,急件在转办当日电话催办,平件3日电话催办1次,并认真做好催办记录(包括催办时间、答复人姓名、公文事项办理进展情况);对未按规定办理时限回复意见或承办结果的地区、部门和单位,在发出《公文催办单》后5个工作日内仍未回告明确意见或有关情况说明的,将在《办文通报》中予以通报。

  (五)承办

  1.各地区、各部门和各单位(节点单位)要高度重视通过公文无纸化传输系统传输或机要交换方式转办的领导批示意见的办理工作,要认真贯彻落实市政府领导的批示,加快办理,不得延误和推诿,确保按时限、按要求办结相关工作。

  2.对转有关地区、部门和单位办理的领导批示及公文,凡明确提出办理时限要求的,各承办地区、部门和单位要在规定时限内办结,并及时将办理情况通过公文无纸化传输系统回告市政府;对属于需要提出处理意见报市政府审批的事项,要在规定时限内通过公文无纸化传输系统予以回复;确因情况特殊不能按时办理或提出意见予以回复的,应当在回复时限内将未能按时办结的理由、目前工作进展情况及何时能够办结等内容,通过公文无纸化传输系统向办公厅进行回告说明,并要在承办工作完成后第一时间回告市政府,办公厅将即时把其中市政府领导关注的重大事项的有关办理情况向市政府领导报告。

  对未明确提出办理时限的领导批示及公文,各地区、部门和单位也应本着认真负责的态度,尽快予以办理,并在每个月末将已办结的由办公厅转办给本地区、本部门和单位“阅处”或“阅办”类公文有关情况,通过公文无纸化传输系统逐件回告市政府。

  3.对领导批示要求一个部门(地区、单位)提出意见的,由该部门负责按规定时限回告市政府;对市政府领导批示要求多个部门(地区、单位)办理或共同提出意见的,务必由批示明确的牵头部门负责将有关部门(地区、单位)办理情况或意见汇总后,统一报市政府,不得由各部门分别报送;对领导批示要求多个部门(地区、单位)提出意见却未明确牵头部门的,务必由批示的第一个部门(地区、单位)负责牵头,将各有关部门办理情况汇总后,形成统一意见报市政府,不得由各部门分别报送。

  4.各地区、各部门和各单位(节点单位)在上报承办结果或回复意见时,对回复市政府领导批示办理类的公文,要按回告承办情况的格式(见哈政办发〔2007〕17号附件1)及时进行回复,做到事事有结果、件件有回音,保证市政府领导及时掌握工作进展情况;对回复市政府领导批示提出意见类的公文,要按照回告回复意见的格式(见哈政办发〔2007〕17号附件2)进行回复,同时,务必保证在登记各单位的“公文文件登记单”时将“收文编号”与“哈尔滨市人民政府办公厅收文处理单”的“收文编号”保持完全一致(建议采用“复制——粘贴”的方式进行处理),便于回告的承办情况和回复意见与转办公文一并在网上运转,并反馈给市政府领导。

  5.对各地区、各部门和各单位承办市政府领导批示的情况,办公厅将定期向市政府领导反馈,并在全市进行通报。

  二、纸质公文运转程序

  (一)审核、签收

  1.审核。办公厅秘书处对各单位通过机要交换方式报市政府及市政府办公厅的各类纸质公文进行审核。审核的重点同电子公文。

  2.签收。对经审核符合报送规定的纸质公文予以签收;对经审核不符合报送规定的纸质公文予以退回呈文单位。

  (二)扫描、登记、分转

  根据纸质公文类型,由办公厅秘书处进行分转、扫描、登记处理。

  1.对非节点单位和无节点单位报送市政府的非密级纸质公文,扫描后导入OA系统,按电子公文运转方式运行。

  2.对各地区、各部门和各单位报送市政府的密级公文,在《密级文件运转登记簿》上进行收文登记后,填写纸质《哈尔滨市人民政府办公厅收文处理单》,并逐项登记收文日期、收文编号、发文字号、发文机关、文件标题和紧急程度等内容。对绝密级公文要专人管理、专人取送、及时清退。

  3.对各地区、各部门和各单位报送市政府的附件为文本、大页图纸或横排表格等不宜制作成电子公文的纸质公文,在《收文登记流程簿》上进行收文登记后,填写纸质《哈尔滨市人民政府办公厅收文处理单》,并逐项登记收文日期、收文编号、发文字号、发文机关、文件标题和紧急程度等内容。

  4.对中央、省委和市委(含办公厅)发给市政府党组的文件,加盖文件阅知专用章后,留1份存档,呈送市政府秘书长、厅分管主任各1份,其余分送市长、副市长、巡视员、副秘书长传阅,并根据领导批示送有关领导传阅或转有关部门承办。

  5.对抄送市政府的各级各类公文,加盖公文抄送专用章后,呈送有关领导阅示。

  6.对报送市政府领导的非正式公文,加盖市政府收件章后,呈送有关领导阅示;对市政府领导亲收件,直接转市政府领导工作处处理。

  7.对各类会议通知,填写《哈尔滨市人民政府办公厅会议通知处理单》后,转办公厅市长会议秘书室按程序办理。

  8.关于市人大常委会、市委组织部有关干部任免通知类文件,复印后分送市长、副市长、巡视员、秘书长、副秘书长阅知,原件及时存档。

  9.凡是国家信访局、省信访办转交市政府办理的信访件或通过邮寄等方式送市政府的上访信,一律转市信访办处理。

  10.对各级各类简报,报市政府领导的简报直接呈送;对报市政府及办公厅的简报统一转办公厅信息处经筛选处理后报送有关市政府领导参阅,领导有批示的退回信息处处理。

  11.对接收的传真件,主送市政府的,要在《收文登记流程簿》上进行收文登记后,填写纸质《哈尔滨市人民政府办公厅收文处理单》,并逐项登记收文日期、收文编号、发文字号、发文机关、文件标题和紧急程度等内容;主送市政府办公厅的,转市政府办公厅办公室处理。

  12.关于省军级文件,在《密码电报、军级文件登记簿》上登记收文时间、文件标题和转送时间后,直呈市长阅。

  13.关于密码电报,在《密码电报、军级文件登记簿》上登记收文时间和文件标题等内容后,呈送常务副市长阅批,并根据市领导批示意见通知有关部门到机要室摘抄,严禁复印。要做到专人取送,办结后及时清退。

  (三)拟办、批办

  1.对填写纸质《哈尔滨市人民政府办公厅收文处理单》运转的公文,按照市政府领导工作分工和市政府各部门职责范围,由办公厅秘书处提出拟办意见,并呈送厅领导阅批、市政府领导批办;同时负责将市政府领导完成审批并运转返回办公厅秘书处的纸质公文,在《收文登记流程簿》或《密级文件运转登记簿》登记运转流程后,及时呈送给其他市政府领导审批。具体程序同电子公文拟办、批办程序2、3项规定。

  2.对市政府领导完成审批运转返回办公厅秘书处的其它纸质公文,在相关《收文登记流程簿》上登记运转流程后,按批示呈送给其他市政府领导审批或转办。

  (四)转办、催办

  1.转办

  (1)对已完成市政府领导审批程序且不需要相关部门承办或提出意见的纸质公文,由办公厅秘书处通过机要交换或邮寄等方式,将市政府领导批示和所附公文分转各有关区、县(市)政府和市政府各有关委、办、局。

  (2)对已完成市政府领导审批程序且需要相关部门承办或提出意见的纸质公文,由办公厅秘书处填写纸质《公文转办通知单》,明确“回告意见或承办结果的时间”及“承办有关部门”后,通过机要交换或邮寄等方式将市政府领导批示和所附公文分转各有关区、县(市)政府和市政府各有关委、办、局。

  (3)纸质公文的办结时限要求同电子公文。

  2.催办

  (1)对转办有关部门提出意见或回告承办结果的纸质公文,将采取电话催办和发纸质《公文催办单》等方法进行催办。

  (2)催办时间及具体方式同电子公文催办处理方式。

  (五)承办

  1.纸质公文的承办要求同电子公文。

  2.纸质公文的回告要求同电子公文。

  3.属于公文无纸化传输系统节点单位的承办部门,要通过公文无纸化传输系统将承办结果或回告意见呈送市政府;属于非节点单位或无节点单位的承办部门,可通过机要交换或邮寄等方式反馈纸质文件。

  三、基本要求

  (一)坚持统一归口受理。凡国家、省和上级部门及各区、县(市)人民政府、市政府各部门、各有关单位通过公文无纸化传输系统或机要交换方式传送至市政府及市政府办公厅的各类电子、纸质公文(含电报),统一由市政府办公厅(秘书处)按程序处理。

  (二)切实发挥办公厅机要运转的核心枢纽作用。在市政府收文办理过程中,市政府办公厅应严格按照《国家行政机关公文处理办法》及有关文件规定,遵循“准确、高效、安全”的原则,切实把好上报文件审核关、拟办意见质量关、文件运转效率关和回告催办督促关,切实发挥协调内外、沟通上下的枢纽作用,实现运转协调、有序、科学、规范,保证政令畅通。

  (三)严格遵照执行公文行文规则。市政府办公厅各市长工作处负责把好各部门、各单位未通过公文无纸化传输系统或机要交换等途径直呈市政府领导的纸质文件报送关,尽量避免市政府领导对白头文、部门或单位直呈文件的审签和批示(市政府领导直接交办的事项或有明确要求上报给个人的除外);对未通过非公文无纸化传输系统或机要交换等途径和渠道报送市政府审批的公文,一般应转办公厅秘书处统一按程序处理,避免直呈市政府领导倒流审批公文或横传公文。

  (四)实行非密级公文电子化报送和运转。市政府办公厅原则上不再受理各地区、各部门和各单位报送市政府的非密级纸质公文,对各类非密级公文(含非正式公文,下同)原则上只通过公文无纸化传输系统进行接收、运转和转办。各地区、各部门和各单位呈报市政府的各类非密级公文,原则上一律通过公文无纸化传输系统进行传送,其中联合制发的非密级公文由主办单位负责传送。对非节点单位报送市政府的各类非密级公文,原则上要通过市政府电子政务网电子邮件系统传送。无节点单位可继续向市政府报送纸质公文,但须同时按要求将纸质公文制作成电子公文,一并报市政府。

  密级公文不得通过公文无纸化传输系统或电子邮件系统进行传送。

  密级公文和附件为规划图纸、效果图、音像材料或大页表格等不宜制作成电子公文并在公文无纸化传输系统传送的文件,仍按报送纸质公文的有关要求进行上报和运转。


“小所办大案”模式锻造基层科学监管能力

邹清奇


关键词:小所办大案 基层执法能力 科学监管


内容提要:随着工商系统监管重心的下移,工商所渐渐成为加强市场监管和行政执法的关键。“小所办大案”作为一种基层执法能力建设模式,其合理性、可行性以及操作性都值得我们去探讨,从而提高科学监管能力,形成点线结合,覆盖面广的行政执法网络。
引子.
“小所办大案”模式是工商所勇担市场监管和行政执法任务的一种体现。在工商系统,工商所是最小的级别,所以称“小所”,同时也数量最多、分布最广;农村工商所,更是“小所”中的小。 “大案”在这里也是一种泛指,和“小所”相对;以前,工商所与“案件”是很少关联的,那时工商所的主要任务是规费征缴与集贸市场的驻场管理;查处经济检查案件一般是上级局的专门股、站、队的事,基层所多是配合调查、协助处理。现今,工商所逐渐成为查办各种违法案件的主力军,有时甚至办成大案,展现出基层执法能力的新气象。
“小所办大案”模式产生的必然性
从对初生态的集贸市场和小商小贩的管理,到“六管一打一制止”, 到现阶段对社会主义大市场的监管,工商部门的职能随着市场经济的发展而不断变化。随着我国加入WTO和经济的全球化,我们的监管理念、方式方法必须跟上时代潮流的发展。国务院的“三定”方案,确立了工商部门作为一个市场综合执法机构的地位。工商所处于市场监管的第一线,其重要地位和作用必然愈加显现,监管重心的下移,形成“小局大所”的格局。《工商行政管理所条例》把基层工商所的职能进行了界定:工商所是法律授权的行政执法组织,可以依法在一定的权限内以自己名义作出行政处罚;而工商所作为县级(区)局的派出机构,又可以受上级局委托或指定承办以上局级名义处罚的案件。基层工商所在法律地位上的两重性,使工商所理所当然成为各项市场监管法规的执行者,各种经济违章案件的查办者,工商行政执法的排头兵,消保维权的勇士。如广东工商局2000年把案值3万元以下的经济案件的处罚权交给基层工商所,以基层建设促进行政执法建设,结果2001年“全省工商所共查处各类案件共4988件,占全省工商系统查处案件总数的76.8%,使工商所成了行政执法和市场监管的主力军” ①。“小所办大案”模式的应是“小局大所”改革的良性效果,是基层工商所加强科学监管和执法能力建设的必然。

“小所办大案”模式的可行性和效能分析
在因特网的探索引擎输入“小所办大案”的关键词,你会发现很多和工商行政执法相关信息条目。各地工商部门把办案权适当下放到基层所后,人力资源、物质保障、人员素质适当向工商所倾斜,使工商所以一种崭新的面貌出现在市场监管和行政执法的第一线。以笔者所在的农村工商所为例(现有公务员2人),2000年之前每年全所罚没款入库额不足3000元,而且多是以当场处罚案件为主,主办的案件都是象征性的一两件。从2001年开始,该所查办案件的件数和案值、罚没金额逐年直线上升。去年全年罚没额达35000元,案值达50000元,这在以前是不可想象的,而该所在北流市局的27个工商所中在行政执法办案工作方面并不算突出,有的所罚没款入库超过了100000元。在近期的《工商行政管理》半月刊的“工商所专页”,经常有介绍基层工商所显著的办案成绩的文章,如黑龙江省大庆市工商局让胡路分局龙岗工商所是清一色的女子工商所,有公务员18人,“自2001年以来,全所累计处案件364件,罚没款309万元,罚没5万元以上的案件7件,10万元以上的案件6件,20万元的案件5件。所查办的案件涉及企业商标侵权、医疗机构商业贿赂、金融部门的不正当竞争行为,非法销售商品房,非法从事证券交易等20多个方面。”从这个典型的工商所看,在2001年之前,全所只有副所长一人有办案经验,“其他同志不会办案,不敢办案”,后来在上级局的支持下,“从不敢办案,到敢于办案……并开始查办大要案”。②通过系列事实,我们可知工商所的行政执法向“敢管”“会办”“办大案”的方向发展,而且查办案件的范围基本囊括了工商的所有职能。
工商所办案具有四大优势:一是人员优势,“大所小局”的设置导致这一优势的凸显;二是地域优势,工商所处于第一线,便于发现案源,迅速出击;三是政治优势,工商所点多面广,不但有利消除行政执法上的盲点盲区,而且可以及时把法律法规和党的方针政策送到千家万户,在维护消费者合法权益的同时,对密切党同群众的血肉联系,实现执法为民的历史使命,树立工商形象有也有特别的意义。四是工作性质上的优势,上级局层层布置的各类专项检查,“经济户口”制度的完善规范化,市场巡查制度的日常化,使工商所的执法人员得到了有效的锻炼,成为业务尖兵和多面手,又熟悉解辖区各类经营主体的具体情况,能保持高度的案件敏感性。而各地推行的信息化建设,使办案的立、办、审、定等各个环节加快,流程更顺畅,从而使工商所的执法成本降低,执法效率提高。如山东省淄博市工商局的工商所,“行政处罚全都实现信息化后,办案成本比改革前减少27%,但是2004年工商所办案件数占系统办案总数的73%。”③
“小所办大案”的模式是适应依法行政的大形势,加强市场监管,实现行政执法职能到位的合理选择,效果是显著的,工商所成为行政执法办案的主力军,促使各地工商部门愈来愈重视利用这种有效的模式,不断提高工商所的执法能力建设水平。如山西省工商局尝试把商标侵权案交由基层工商所查办,使“工商所实现了从收费所向监管市场主力军这一战略转移之后,再实现从办理一般案件向办理专业性、复杂性案件的‘第二次战略转移’,提升工商所的办案水平和档次”,“结果全省工商系统83%商标侵权案是由工商所查办的”④。全面实施“小所办大案”的模式和工商所执法办案范围的扩展,执法办案水平的提高会有效形成点线面结合的工商行政执法网络,有利于对大市场的科学监管。
工商所成为办案的主力军,执法效率提高了,执法成本必定会降低,于是行政执法力度加大,反之经营者的违法成本增加,相应的守法效益加大,从而使整个市场的守法诚信经营行为成为一种有利选择,市场正常的经营秩序得到维护,又促进了正当竞争,这是“用最小行政管理成本获取最大行政效益”原理的科学体现,也是“小所办大案”模式的效能分析公式。
实践中“小所办大案”模式的操作性
“小所办大案”模式产生的时间不长,我们要慢慢摸索其中的规律,逐渐完善其运作方式,对出现的问题要及时研究解决,做到“扬长避短,有备无患”。加强基层的软硬件综合建设,保障必备的人力、物力、财力的成本投入,这是物质基础;此外按照“依法行政”的原则,敢于积极行政,创新突破,实践操作中须注意以下几点:
1、 “小所办大案”,素质要先行。“人员素质”是执法办案的关键所在,我们必须建立素质培训经常化制度,打造学习型工商所。
2、 树立“敢办大案,会办大案,办成大案”的信念。既要对自身的执法能力有自信心,又要谨慎冷静应对各种情况,仔细钻研法条,讲究办案技巧,把办案的流程做得滴水不漏;既要冲破常识的束缚,大胆定性定位,又注意在办案切中肯挈地运用法理和引用法条,以减少失误,保证在可能的行政复议和行政诉讼中立于不败之地;对法律法规的广泛涉猎和钻研深究要结合起来,并注意在执法办案实践中灵活应用。如《工商行政管理所条例》规定可以所名义处罚的只有三种情况:“(一)对个体工商户违法行为的处罚:(二)对集市贸易中违法行为的处罚;(三)法律法规和规章规定工商所可以自己的名义作出的具体行政行为。”注意不能在查办案件中犯“名不正”的错误,形成“越权办案”;其实对上述三种情况外的案件,工商所虽不能以自己名义立案,但根据《工商行政管理所条例》第八条的规定:“工商所的具体行政行为是区、县工商局的具体行政行为”,这时工商所可以作为以县(区)局名义处罚的案件的承办单位去查办案件。又如对公用企业限制竞争行为的查处,按《反不正当竞争法》第二十三条的规定应由“省或者设区的市”工商机关实施。普通人认为这些案件是上级局的事,县级局也只是按照《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》(总局20号令)可以是被委托的调查单位,根本与工商所没有关系。但根据仔细对法条的演绎推理可知,上述规定,只是排除了工商所作为此类案件的主办机构的可能性,但没有否定工商所执法人员参与此类案件的调查取证权力。工商所作为县(区)工商局的派出机构,县(区)工商局得到有管辖权的部门的委托后,同样可以指派所的执法人员进行调查,这是有充分的法理支持和法规依据的。依此类推,其他大案要案的查办,工商所也是可以依法参与查办的。
3、 严格遵守“既重实体,又重程序”的执法原则,炼就过硬的执法办案技巧。“重实体,轻程序”是我们传统执法的陋习,这和“依法行政”形势不符,是办案中一定要注意避免的问题,基层工商所办案尤其注意这一点,牢记“程序正义”为法治的核心。
4、 发挥民主集中、合力办案、善于协调的精神。“小所”是“虽小而五脏俱全”的,每个执法人员都是负责多项职能的,是业务多面手,因为人员不多,工作任务繁重,所以在案件特别是大案查办中要恰当利用人力,做到周密部署,分工合作,对可能出现的问题要有预见性,时时和上级局保持联系,发挥中心工商所联勤制的作用,多向当地党委政府汇报求得支持,以求在依法办案和促进当地经济发展两者间寻找最佳结合点。
5、 向科技要管理,推进“数字工商”建设,以信息化建设提高执法效能。“数字工商”是一个很好的提法。工商所通过专线实现省、市、县局联网,真正实现监管的信息化、网络化,“小所办大案”就如虎添翼了。
结束语
“小所办大案”作为新时期加强基层工商所执法能力建设的一个喜人现象,产生的时间不是太长,有许多方面还在探索阶段,需要我们发扬勇于负责、敢于创新的精神,从各个方面支持、鼓励、完善,特别在立法建设方面提供更加有力的支持,以使工商所真正成为执法为民、监管大市场的永远的生力军。

注:①王国明/黄秀苗:《勇挑重担——广东省工商系统以基层建设促进行政执法纪实》,《中国工商报》2002年10月18日第一版
②刘波:《提高办案实战经验 健全办案保障机制》,《工商行政管理》半月刊2004年第五期28页
③孙钢 :阎光舰 徐爱武:《“法治工商”在山东》,《工商行政管理》半月刊2005第16期48页
④山西省工商局:《重心下移 典型带路 着力推进工商所商标办案工作》,《工商行政管理》半月刊2005年第16期15页